紧急权力行使的目的正当性问题也指紧急权力限制公民权利的出发点是否正当的问题。

在这样的场域内，及时矫正失范行为成为可能，危险预防任务得以真正实现。在此前提下，社会安全秩序的危险预防就从警察的职责中剥离了。

传统警务活动的目的在于为已经发现或存在的越轨行为创制监管制度并辅之以处罚和制裁威胁，也就是防止公共安全或秩序之危害。分门别类之后的警察法规范得以清晰地展现为警察法总则性规范和警察法分则性规范，详略得宜。具体到警务活动，警察法规范构成了警察权的授权基础。第三，规范来源较为分散、不系统、位阶低。对权利的干预强度决定了授权条款的明确程度。

首先，警察权所承载的任务由危害防止到更加突出危险预防。随着人工智能、大数据等新兴技术的运用和发展，警察能够更为广泛、精确、预先地获取危险源，从而精确、及时地消灭危险源，真正地实现社会安全秩序危险的预防。严格而言，这一努力义务仍然是法定的，是一种法定的努力义务。

三、裁量基准的公开义务：从可以到应当 裁量基准是否需要公开？对此，新修订的《行政处罚法》第34条进一步规定：行政处罚裁量基准应当向社会公布。可以说，作为一项控制和规范行政裁量权的工具，裁量基准已经获得了全方位认可和接纳。其二，在此类总则中，专门用以回应裁量基准法治化问题的并不多见，多是一些综合性的规范性文件，所要处理的问题也并不限于裁量基准。第二，行政事务的复杂性。

同样地，以上这种认识和立场，其实也可以从实践层面找到相对应的规则文本。[12]但是，这一立法努力最终并没有获得通过，与前述裁量基准的地方发展实践严重不符，个中原因耐人寻味。

因此，在理论界，也有人将其称之为裁量基准的基准。尽管全世界成文法中规定裁量基准设定义务的并不多见，但这几乎是被作为一项理所当然的认识加以接受的，也几乎没有人提出过质疑。在设定义务上，与已有地方立法不同，新修订的《行政处罚法》基于行政处罚事务的复杂性考量，并未作强制性规定，而是采用了可以的立法表述。概括起来，这主要由两方面的原因所致：其一，这些总则多是地方性的，并且在位阶上多表现为行政规范性文件，法律效力难以保障，无法提供统一且权威的行为依据和制度指引。

[12]李立：《我国将统一规制行政裁量权，适用规则权收归省部级》，《法制日报》2009年10月20日，第6版。这一理由是从裁量基准的功效层面展开的，认为裁量基准既然能够在行政裁量的治理上发挥重要功能，那么就应该将其作为一项义务施加给所有行政机关，要求所有行政机关都必须制定基准文本。但是，就法治化问题而言，它们所能提供的制度供给却十分有限，与彼时几乎所有地方政府部门都必须制定裁量基准的景况和地位难以匹配。实际上，所谓法定的努力义务，应当包含两层含义：其一，这一义务并非强制性义务，行政机关并非必须要制定裁量基准。

[30]余凌云：《游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考》，《清华法学》2008年第3期，第74-75页。因此，立法上不可避免地会采用更为概括的表述，难免会在一些问题上留白，赋予行政机关一定的解释空间。

根据这一规定，公开裁量基准是行政机关不可豁免的义务。[32]〔美〕肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义——一项初步的研究》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第123页。

[21]《日本行政程序法》，王贵松译，载章剑生主编：《公法研究》（第16卷），浙江大学出版社2016年版，第254-255页。对于这一权力，行政机关本身就有选择自由。当然，随着新修订的《行政处罚法》第34条的创设，在我国争议行政处罚裁量基准是否应当公开，已经没有多大的实际意义。在现今的互联网时代，在行政机关的官方网站上公开不失为一种便捷的方式。这一类总则的总体特征是通过制定规范性文件形式发布。可见，在日本，立法上也没有强制要求行政机关必须制定行政处罚裁量基准，是否制定裁量基准，只是行政机关的一项努力义务。

[20]重庆市人民政府令2010年第238号。[29]譬如，《浙江省行政处罚裁量基准办法》第5条第1款规定：省级行政主管部门应当对法律、法规和规章规定的由本系统执行的行政处罚进行梳理，并对可以细化和量化的裁量事项制定行政处罚裁量基准。

公布的方式、载体等通常更为正式，而公开则不拘一格。笔者认为，裁量基准的设定义务和公开义务是互为一体的，这也是《日本行政程序法》的精髓之处。

公开基准文本已经成为行政机关的一项普遍义务。[48]第二，处分基准努力公布。

[3]熊樟林：《非行政处罚类裁量基准制度的反思与重建》，《法学评论》2019年第6期，第35页。第二，裁量基准的设定义务是一种法定的努力义务。从文义上来看，这一规定包括如下两层含义：第一，制定裁量基准是行政机关依法享有的一项权限，可以自行决定是否制定裁量基准。一定意义上，这些裁量文本并不是法治化的工具，而是法治化的对象。

一旦将裁量基准公开，则会被无限放大。尽管从整体上来看，《行政处罚法》只给裁量基准提供了一个十分简短的条文，但是，这无疑是对过去十多年来地方立法实践和实验的认可与升华，也为裁量基准在行政处罚领域的统一和规范提供了明确的法律依据。

也就是说，对于省级行政机关而言，制定裁量基准是其法定义务，而对于下级行政机关来讲，则是其努力义务。这是新法安排的另外一项重要制度，同样也是一个看起来毫无争议但实际上却有待深思的问题。

在地方政府中，以总则形式对裁量基准予以法治化布置，实际上早在2004年就已经展开。但是，在行政裁量范围内，其往往无法得到遵循，同案不同罚的情况大量存在。

但是，几乎没有任何一项工具会像裁量基准一样，能够迅速对执法实践中长期存在的执法随意、裁量不公顽疾起到立竿见影的效果。如果将裁量基准的设定义务理解成法定的努力义务，行政机关就必须要证明其已经付出了相应努力，只是因为制定技术、制定条件等等因素的限制，最终才无法完成裁量基准文本的制定。[42]Russell L. Weaver. An APA Provision on Non - legislative Rules, In 56 Administrative Law Review(2004)，p.1187. [43]Russell L. Weaver. An APA Provision on Non - legislative Rules, In 56 Administrative Law Review(2004)，p.1188. [44]995F.2d.1106(D. C. Cir.1993). [45]高秦伟：《行政法规范解释论》，中国人民大学出版社2008版，第107-110页。实际上，在我国裁量基准制度脉络中，真正开始试图对裁量基准进行法治化改造的是裁量基准总则，并不是基准文本。

[28]周佑勇：《行政法原论》，北京大学出版社2018年版，第45页。一般而言，裁量基准在制度发展上基本不会超出上位法所赋予的权力空间，更不会侵犯《立法法》第8条的禁止事项。

对于审查基准，该法第5条规定：行政厅应当设定审查基准。对于依申请的处分（例如饮食店的营业许可），因为已经有颇为定型化的期待，等待私人的申请即可。

[13]章志远：《行政裁量基准的理论悖论及其消解》，《法制与社会发展》2011年第2期，第153页。据统计，截至2014年12月，已经有25个省、自治区和直辖市人民政府出台了有关裁量基准的总则性规定。